Reseña
Luciano Scatolini,
Juan Duarte y Luis Baer
“PLANIFICAR LA CIUDAD EN TIEMPOS DE
DESIGUALDAD”
Editorial
Café de las Ciudades, Colección Hábitat. Buenos Aires, 2023, 149 páginas.
Juan Quintar [1]
(Manuscrito recibido el 24 de abril de 2024, en versión final 22 de julio de 2024)
Para citar este documento
Quintar, J. (2024) Planificar
la ciudad en tiempos de desigualdad, reseña de: “Planificar la ciudad en
tiempos de desigualdad”, de Scatolini, L., Duarte,
J., Baer, L. (2023). Editorial
Café de las Ciudades, Colección Hábitat. Buenos Aires, Boletin Geográfico
46,
http://id.caicyt.gov.ar/ark:/s2313903x/sreqkffbl.
Resumen
Es una reseña sobre un
texto de enorme relevancia en la medida que los autores condensan parte de su
experiencia en el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, que expresa,
a nivel de Estado, la preocupación por la planificación territorial. A su vez,
el texto es un emergente de una realidad propia de fines del S XX y comienzos
del XXI: el acelerado incremento de la desigualdad como fenómeno global y la
manera en que las ciudades reproducen ese proceso en sus políticas de uso del
suelo.
Palabras clave: Desigualdad
urbana - Políticas de desarrollo urbano - Regulación estatal y usos del suelo
PLANNING THE CITY IN TIMES OF INEQUALITY
Abstract
It is a review of a text of enormous relevance insofar
as the authors condense part of their experience in the Ministry of Territorial
Development and Habitat, which expresses, at the state level, the concern for
territorial planning. At the same time, the text emerges from a reality
characteristic of the late 20th and early 21st centuries: the rapid increase in
inequality as a global phenomenon and the way in which cities reproduce this
process in their land use policies.
Keywords: Urban inequality - Urban development policies - State
regulation and land uses
El texto es de enorme relevancia en la medida que los autores condensan
parte de su experiencia en el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat,
que expresa a nivel de Estado la preocupación por la planificación territorial.
A su vez, el texto es un emergente de una realidad propia de fines del S XX y
comienzos del XXI: el acelerado incremento de la desigualdad como fenómeno
global y la manera en que las ciudades reproducen ese proceso en sus políticas
de uso del suelo. El tema ha suscitado ya innumerables y ricos estudios. El
proceso de globalización financiera que tuvo lugar en el mundo occidental desde
mediados de los años setenta, implicó un giro copernicano en la consideración
de ciertos bienes y servicios que durante el corto siglo XX fueron entendidos
como estratégicos de una Nación, y por tanto pasibles de ser regulados por el
Estado; pero desde mediados de esa década comenzaron -sobre todo en la última
década- a ser considerados como bienes de mercado y la desregulación se impuso
en todos los terrenos, sin que haya metáfora en la expresión, dejando en manos
del mercado el acceso de la población a la tierra. El resultado fue el mismo
que en otros ámbitos de la economía, la desposesión y la creación de una
pobreza de nuevo tipo. Ese proceso global tuvo su expresión nacional, extrema,
en los años ‘90 del siglo pasado, y también su moderación, en la primera década
del siglo XXI. Pues bien, el punto de partida de este texto es justamente esa
última instancia: es producto de una experiencia concreta en la gestión del
Estado, la creación del Plan Estratégico Territorial y el Consejo Federal de
Planificación, en el año 2008, como espacios del Estado para generar
herramientas de ordenamientos territoriales y la creación, luego, en el 2015,
del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, promoviendo políticas
territoriales novedosas en el plano de la regulación territorial, y su impacto
social, como el Plan Nacional de Suelo Urbano, el Programa de Planificación y
Ordenamiento Territorial, el Programa Nacional de Producción de Suelo y el
Programa Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica.
A partir de lo anterior una única observación que desfavorece el texto.
En los primeros capítulos se evidencia una mirada excesivamente superficial (y
partidaria) sobre el proceso económico latinoamericano de principios del siglo
XX. Un proceso internacional que, en términos económicos, favoreció a toda
América Latina, inclusive a los países que persistieron con sus gestiones más
fuertemente neoliberales, es visto como un cambio de paradigmas promovido por
cierta dirigencia local. Cuando en realidad se trató de dirigencias emergentes
que supieron aprovechar ese contexto para sólo moderar la continuidad de las
políticas de los años ’90, en la medida que ello fue posible y que hubo
financiamiento. Es decir, como lo sentencia una expresión popular: cuando la marea
sube, suben también los barcos, de la misma manera a la inversa, cuando baja,
lo propio sucede con las embarcaciones, y los capitanes deben prever ello. Hay
numerosa información económica sobre esta cuestión, desde los repositorios de
la CEPAL hasta investigaciones específicas. No obstante, salvando este aspecto,
el texto hace un gran aporte para las futuras y deseables experiencias de
regulación del mercado del suelo y de planificación urbana, toda vez que nace
desde una experiencia concreta donde el Estado, en un país que es el 8vo en el
mundo -en términos de superficie- con una población equivalente a la de España,
pero con un altísimo grado de urbanización, no ha parado de agudizar las
desigualdades en el hábitat y en la desposesión del suelo.
Luego de un capítulo conceptual y de excesivas expresiones de tono
imperativo respecto a lo que “debe ser” un Estado, aborda las políticas más
sobresalientes de las últimas décadas, y sus ciclos, para hacer frente a un
aspecto sobresaliente de la larga decadencia argentina: el crecimiento de
ciudades que incrementan la brecha urbana y las dificultades para detener o
moderar ese proceso. Frente a ello, el texto describe y analiza la puesta en
marcha, por primera vez en nuestra historia, del Plan Nacional de Suelo Urbano,
que comprende un Programa Nacional de Producción de Suelo; el Programa Nacional
de Capacitación y Asistencia Técnica en Políticas de Suelo; la Mesa
Intersectorial de Políticas de Suelo y el Observatorio Nacional de Políticas de
Suelo. El texto apunta a sintetizar ese accionar político-administrativo por
parte del Estado, en materia de política territorial y urbana, destinada a
orientar la producción social del espacio, lo que supone la creación de
instrumentos y normativas que hagan posible esa regulación y no quede
simplemente en manos del mercado inmobiliario.
Si bien los factores que más inciden en la distribución de la riqueza y
la generación de desigualdades son el nivel de salarios, las prestaciones
sociales, las oportunidades de empleo y los impuestos que se aplican - factores
que dan forma, en palabras de Harvey (1977), a la distribución directa- la
política urbana puede hacer bastante para compensar las desigualdades creadas
por el mercado en otras esferas o puede acentuar las mismas. Porque es en la
ciudad donde se crean condiciones territoriales para la reproducción de la vida
de las familias, espacio que es creado, en definitiva, entre la forma espacial
que la ciudad adopta y los procesos sociales que en ella se desarrollan.
Entonces, la política urbana tiene una incidencia sobresaliente en esa
redistribución de la riqueza con sus obras, con la prestación de servicios, las
reglamentaciones ambientales, tasas, tributos y derechos que la ciudad recauda.
Por lo tanto, la transferencia de recursos que la política urbana organiza, de
distintas maneras, es una dimensión importante en la generación y distribución
de ingresos, sea en los costos inmobiliarios como en los costos para habitar la
ciudad, agravando o mejorando los índices de la equidad social. Tal como lo
dicen los autores, es lo que David Harvey (1977) llama distribución oculta.
Ahora bien, la planificación urbana, tal como se ha concebido tradicionalmente,
ha fortalecido los niveles de desigualdad y fragmentación que genera el mercado
en cuanto al uso del suelo. Si el Estado ha de intervenir, como es necesario
que lo haga, debe cambiar su histórica perspectiva en ese plano hacia una
concepción más social y que posibilite el acceso a la tierra, y en esa línea se
creó el Programa de Planificación y Ordenamiento Territorial. La experiencia en
este Programa permite distinguir entre tres tipos de instrumentos de
regulación, que es sobre lo que los autores reflexionan: las herramientas de
intervención directa para la creación de espacios urbanos destinados a la
vivienda familiar; los instrumentos de regulación urbana de los municipios y en
tercer lugar las regulaciones urbanístico/tributarias. El texto es minucioso y
enfático en las especificidades de este instrumental como en la importancia de su
articulación entre ellos, lo cual los autores despliegan y ejemplifican a
partir de casos concretos como la adquisición de terrenos para lotes y
viviendas multifamiliares en Escobar, Provincia de Buenos Aires, y Villa María
en la Provincia de Córdoba.
En la línea de lo antedicho, el texto aborda también la agenda de
planificación territorial federal que el gobierno nacional llevó adelante,
junto con los gobiernos provinciales, para lo cual fue fundamental la creación
del Consejo Federal de Planificación Territorial (COFEPLAN) y la creación de un
Plan Estratégico Territorial (PET) en 2008, lo que condujo a la creación de
planes estratégicos provinciales en casi todas las jurisdicciones del país.
Pero, tal como se puede suponer, la promoción de un modelo de desarrollo
territorial más sustentable y socialmente más justo, depende -como en todas las
áreas de la economía- de la sostenibilidad y de los consensos de largo plazo en
torno a un modelo de país, lo que Aldo Ferrer (2010) llamara densidad nacional.
De hecho, la ausencia de esos consensos hizo que esa experiencia no pudiera
consolidarse con una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial para fortalecer
el uso racional del suelo. Luego, con la llegada al gobierno, en el 2015, de
una gestión de un neoliberalismo más acentuado, la planificación operativa del
territorio y las iniciativas vinculadas a la regulación del mismo se redujeron
a la mínima expresión.
El último capítulo es, en el sentido de la descripción de los esfuerzos
para una regulación y gestión del suelo, el más rico, ya que aborda la
reactivación de ese compromiso de gestión luego de la casi paralización de ella
en el período 2015/19. En esa línea, tal como lo señalan los autores, la
creación del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat marcó un punto de
inflexión en la voluntad del Estado Nacional de actualizar los compromisos en
materia de desarrollo territorial creando instrumentos necesarios para hacer
operativa esa regulación de los usos del suelo, tanto en los niveles
provinciales como en los municipales. Desde ese ministerio fue fundamental la
creación del Programa de Planificación y Ordenamiento Territorial (PPyOT) desde el cual se promovió la sanción de normativas
provinciales y municipales para la planificación territorial. La gestión de ese
PPyOT fue un esfuerzo que se presenta como federal,
por la cooperación interjurisdiccional que supuso, y multidimensional, por las
distintas perspectivas que articuló, y que se concretó en propuestas de
Legislación Provincial de Desarrollo Territorial; Capacitación y Asistencia
Técnica en Planificación Territorial y la creación de Registros Territoriales
de Suelo Apto para usos habitacionales. Así, con estas herramientas el Estado
Nacional revitalizó el esfuerzo por crear presupuestos, criterios mínimos y
principios rectores para el desarrollo y la planificación territorial en
distintos niveles de gobierno, en todo el país.
Si bien continuó ausente una legislación madre de planificación
territorial, los autores describen el esfuerzo de articulación con gestiones
provinciales del territorio. Para ello, fue muy valiosa la revisión y análisis
de la experiencia de países como Colombia, Brasil, Alemania, Francia, Holanda y
España, y también lo realizado por la Provincia de Buenos Aires que, en 2012,
luego de cuatro años de ardua discusión, sancionó la ley 14.449 de Acceso Justo
al Hábitat. Todos casos en los que la especulación inmobiliaria, el avance
sobre áreas de interés productivo y ambiental, como la forma en que el mercado
inmobiliario acrecienta la desigualdad en el uso y acceso de la tierra se
hicieron evidentes. Así la gestión que los autores describen posibilitó, entre
2021 y 2022, que dos provincias del norte argentino, Chaco y La Rioja, creen
instrumentos legales articuladores de la gestión del suelo; y en el caso de
Catamarca, la provincia logró ya media sanción de un Régimen Provincial de
Ordenamiento Territorial; y en el mismo sentido, pero ajeno al programa del
ministerio, lo hizo la Provincia de Santa Fe. Pero ese esfuerzo de gestión
también tuvo impacto en los gobiernos locales promoviendo la elaboración,
sanción e implementación de instrumentos de gestión del suelo como los Códigos
Urbanísticos o Territoriales. La idea, en estos casos, fue tratar de que esas
herramientas no se reduzcan a una tradicional ordenanza de zonificación, sino
que incorporen los criterios y herramientas que compensen los desequilibrios
del mercado inmobiliario. Ello hizo posible que en un período de año y medio 75
gobiernos locales de todo el país hayan avanzado en ese sentido. El texto
describe casos concretos como el de Santa Rosa, en la Provincia de Mendoza. En
definitiva, el texto resulta de suma importancia en la medida que surge de una
experiencia práctica de gestión desde una perspectiva en la que el suelo es un
recurso económico, social, natural, no renovable y escaso que requiere, como
principio de gestión, el reconocimiento de un interés general sobre los
particulares para un desarrollo ambiental y socialmente sostenible.
Referencias
Harvey, D. (1977). Urbanismo
y desigualdad social. Madrid, España. Siglo XXI.
Ferrer, A. (2010). El
futuro de nuestro pasado. Buenos Aires, Argentina. FCE.
[1] Facultad de Economía y Administración.
Universidad Nacional del Comahue. FaEA-UNCo. Galarza
2776, Neuquén (CP 8300). 2994490312. jquintar2004@gmail.com