LA COOPERACIÓN TRIANGULAR INTEGRANDO AL TURISMO EN LA AGENDA 2030
NOTAS SOBRE EL PROYECTO CONSOLIDACIÓN Y FOMENTO DEL TURISMO
SOSTENIBLE (ALEMANIA, COSTA RICA Y TÚNEZ, 2016-2018)

Vanesa Castello*

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Argentina

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Castello, V. (2021). La Cooperación Triangular integrando al turismo en la Agenda 2030. Notas sobre el Proyecto Consolidación y fomento del turismo sostenible (Alemania, Costa Rica y Túnez, 2016-2018). Realidad, Tendencias y Desafíos en Turismo, 19 (2), 1-13.

Recibido:27/05/2021 | Aceptado:10/07/2021.

TRIANGULAR COOPERATION INTEGRATING TOURISM INTO THE 2030 AGENDA
NOTES ON THE PROJECT CONSOLIDATION AND PROMOTION
OF SUSTAINABLE TOURISM (GERMANY, COSTA RICA AND TUNISIA, 2016-2018)

Vanesa Castello*

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Argentina

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Received: 27/05/2021 | Accepted:10/07/2021.

INTRODUCCIÓN

Concebida en sus orígenes casi exclusivamente como transferencia directa de recursos monetarios desde un país donante hacia un país receptor -a partir de una relación jerárquica y ausente de diálogo entre ambas partes-, la Cooperación Internacional al Desarrollo (CID), ha evolucionado e incorporado en su seno diversas modalidades y temáticas. Pese a transitar un período de “fatiga” a fines de los ´80 y principios de los ´90 -con críticas en torno a los resultados de su praxis-, los cambios en la configuración internacional favorecieron a que “(…) se incrementa[ra]n las posibilidades y oportunidades de ampliar el abanico de las formas tradicionales de cooperación” (Ayllón, 2013, p.18).

La Cooperación Sur-Sur (CSS), la Cooperación Técnica al Desarrollo (CTD) y la Cooperación Triangular (CTR) -formuladas en base a prácticas más horizontales en las que se intentó reemplazar al binomio “donante-receptor” por el concepto de “socios”, se erigieron como modalidades promotoras de vinculaciones enfocadas en los intereses y demandas propias de aquellos Estados destinatarios de los programas.

A partir de inicios del nuevo milenio, la CID es repensada desde la visión del desarrollo humano sostenible impulsado principalmente por los Objetivos del Desarrollo del Milenio (ODM) y, desde 2015, reforzados por los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) desde Naciones Unidas (UN). Se intentan superar las visiones exclusivamente economicistas, verticales y enfocadas en considerar al desarrollo como una etapa anterior a la que los Estados en desarrollo debían aspirar aplicando las recetas de los países más avanzados.

En este proceso en el que nuevos temas son incluidos en la agenda de la CID, el turismo emerge como destinatario de diversos proyectos en el marco de asociaciones que pueden asumir diferentes modalidades de partenariado. La importancia que el sector representa para las economías de los países en todo el mundo, pero en particular como fuente potencial de desarrollo en sentido amplio para los países menos avanzados (PMA), ha generado que sea reconocido en su rol de promotor de los ODS y, por tanto, objeto de programas de CTR en el marco de los llamados bienes públicos.

El presente trabajo se concentra en la CTR bajo aquella variante en la que participan un socio donante -desarrollado-, un segundo socio que actuará igualmente como socio oferente de cooperación -pero de menor desarrollo-, y un socio receptor de un PMA (Gómez Galán, Ayllón Pino, Albarrán Calvo, 2011; Chaturvedi, 2012), en base al Proyecto Consolidación y fomento del turismo sostenible, entre Alemania, Costa Rica y Túnez (2016-2018).

LA CTR COMO MODALIDAD EMERGENTE. PROYECTO SOBRE TURISMO SOSTENIBLE

El “desarrollo” como idea se establece con mayor fuerza a partir mediados del siglo XX, en el marco de los procesos de descolonización, entendiendo que existía un camino sobre el cual los países pobres debían transitar e imitar a los ricos, lo que los llevaría a un destino tal cual lo experimentaban estos últimos (Morasso, 2012). En este contexto, con la institucionalización de un conjunto de normas y principios -la creación del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) en el marco de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)- los países desarrollados podían contribuir al desarrollo económico y social a través de la transferencia de recursos con una “retórica particular”, no necesariamente motivada por el altruismo (Montúfar, 2012, p.246). Se fue gestando una lógica que suponía la división entre algunos países -los desarrollados- que brindaban cooperación, y otros -en desarrollo- que la recibían, en donde los primeros no sólo transferían recursos sino también se transformaban en “cintas transportadoras de ideas” (Sogge, 2009, p.21).

Sobre finales de los ´90 y principios del nuevo milenio, el crecimiento económico de algunos países en desarrollo, la crisis del modelo previo de cooperación, la elección de nuevos líderes regionales que cuestionaban el régimen vigente (Alemany y Freres, 2018), el desplazamiento de algunos países como receptores netos de AOD y la caída de la oferta por parte de los tradicionales donantes, favoreció a que se buscaran mecanismos de financiación alternativos (Pintor Pirzkall, 2016) y/o se generaran proyectos de cooperación propios entre los países tradicionalmente receptores de ayuda internacional. En este marco, se creaba un nuevo escenario de actores y formas de cooperación en las que, entro otras, emerge la CTR. En ella, comienzan a participar países intermedios (PI) que, no siendo decisivos en la configuración sistémica como las “grandes potencias”, de una manera u otra intentaban salir de la insignificancia (Malacalza, 2016). En este último sentido, su aspiración a ascenso se entiende en conjunto con la puesta a prueba de sus experiencias acumuladas o la trayectoria en determinados temas de la agenda, como los bienes públicos globales o “border crossing issues” (Lengfelder, 2015).

Si bien no hay consenso en torno a la definición de CTR, se ha destacado su papel como mecanismo que propicia la articulación, convergencia y complementariedad con la cooperación clásica, siendo para los países donantes una forma de sustituir la ayuda directa por otra más enfocada al fortalecimiento de capacidades para transferir conocimientos y experiencias (Ayllón, 2013), así como canal de transmisión de buenas prácticas para un PMA, con apoyo de uno desarrollado y un tercero de renta media (Costa Leite, 2012), en la que estos países hallaron nuevos espacios para la acción coordinada (Navarro Jurado, 2013) y donde se destaca el aporte sustancial que ofrecen los expertos de los “donantes emergentes” (Hirst, 2010, p.29).

Hasta la llegada de la pandemia por COVID-19 a inicios de 2020, América Latina se había afianzado como destino turístico internacional, posicionándose como una de las regiones que más había experimentado el aumento de arribos internacionales (SEGIB, 2018; OMT, 2019). Muchos países en desarrollo se encontraban planificando sus procesos de desarrollo económico concediendo un papel prioritario al turismo debido a que éste representaba una importante fuente ingresos, potenciado por la presencia de grandes patrimonios naturales e históricos-culturales (Palomo Pérez, 2008). Pese a ello, el turismo sólo había tenido una reciente incorporación en la agenda de la cooperación [1].

Si bien es importante reconocer la relevancia del turismo como potencial impulsor del desarrollo, a partir de su capacidad para generar empleo, de atraer divisas internacionales (BMZ-GTZ, 1999) y -bajo ciertas condiciones[2]- disminuir las desigualdades regionales, deben destacarse en este sentido a aquellos modelos turísticos que ponen el énfasis en la escala local como ámbito privilegiado para la gestión sostenible de la actividad, ya que proponen atender al “desarrollo local” como nuevo paradigma, siguiendo a los ODS. Se instala así una visión más amplia e integral del desarrollo turístico, desde una óptica más humana, sustentable, endógena, territorial (Almirón, Bertoncello, Kuper y Ramírez, 2008), en pos de asegurar el crecimiento y “(…) la seguridad de los medios de vida locales con la menor huella de carbono posible” (Chaturvedi, 2019, p.3). El turismo se presenta, de este modo, en el marco de la “agenda social global” (Sanahuja y Tezanos Vázquez, 2017, p.536) en la que desarrollo y ambiente son considerados como twin issues (Orliange, 2020).

El principio de sostenibilidad en relación con el turismo se refiere a los aspectos ambiental, económico y sociocultural del desarrollo de la actividad y de los proyectos de cooperación promovidos, debiendo establecerse un equilibrio entre esas tres dimensiones para garantizar un uso óptimo de los recursos ambientales y mantener los procesos ecológicos esenciales (Pintor Pirzkal, 2019). Asimismo, supone respetar la autenticidad sociocultural de las comunidades anfitrionas y asegurar unas actividades económicas viables a largo plazo que reporten a todos los agentes unos beneficios socioeconómicos bien distribuidos que contribuyan al desarrollo (OMT-OEA, 2018). Dada la complejidad, escala y alcance sin precedentes de los temas involucrados, la CTR se ha erigido como propuesta propicia para encarar proyectos de cooperación en turismo que incluyen diversas modalidades y actores (Zoccal, 2020).

En este escenario, Alemania es uno de los principales proveedores de CTR (SEGIB, 2018). Las áreas de interés en las que se involucra son la gestión de la biodiversidad y la creación de capacidad gubernamental, así como la sostenibilidad del ambiente (Charturvedi, 2012). Principalmente, trabaja con tradicionales receptores de AOD bilateral en sus programas de CTR (Gómez Galán et al., 2011), siendo Costa Rica un socio importante en América Latina. Entre las instituciones alemanas involucradas, el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) coordina la política de cooperación para el desarrollo, el Ministerio Federal de Asuntos Exteriores administra los recursos, y la Agencia de Cooperación Internacional alemana (GIZ) supervisa y ejecuta la cooperación técnica (OCDE, 2020).

A fines de la década del ´90 y principios del 2000, el BMZ comenzó a eliminar gradualmente varios programas de CID bilateral a raíz del mejoramiento de los parámetros económicos de algunos países destinatarios. Para contrarrestar esta “brecha de cooperación” (Lengfelder, 2015, p.10) el gobierno germano identificó a estos países como socios indispensables para la construcción de un sistema internacional estable y sostenible para los que la CTR se constituyó como un instrumento innovador. Con este propósito, se elaboró el documento llamado Estrategia sobre la Cooperación Triangular (BMZ, 2013) y se creó un Fondo Regional para el fomento de la Cooperación Triangular en América Latina y el Caribe, gestionado por la GIZ (2020) y en cual se determinó un enfoque regional (Pintor Pirzkal, 2016). Esto supuso que el Fondo funcione a partir de la demanda expresa por parte del país beneficiario según sus estrategias y prioridades de desarrollo, haciendo que los proyectos de CTR busquen fortalecer las políticas públicas para el desarrollo sostenible en socios receptores[3].

Según la Cancillería de Costa Rica, estas modalidades de cooperación facilitan la transmisión de conocimiento, ideas, experiencias y destrezas técnicas, aprovechando las fortalezas y ventajas comparativas de los países, lo que le permite jugar un rol cada vez más significativo en su vinculación e intercambio con otros países con condiciones similares (SEGIB, 2019). Es importante mencionar que el país centroamericano fue aceptado como miembro de la OCDE en mayo de 2020. Se puede interpretar esta incorporación como parte de los intentos de Costa Rica por lograr mayor visibilidad como PI, pero asimismo, en términos de una oportunidad de apoyarse en ideas, cultura y la comunicación para transferir al ámbito internacional principios y prácticas que adopta en el ámbito doméstico (Gómez Galán et al., 2011; Malacalza, 2019)[4].

Es importante destacar que las relaciones previas entre Alemania y Costa Rica en materia de cooperación han sido determinantes en la elección de este último como socio y extensión natural de los programas bilaterales (Chaturvedi, 2019) llevados adelante por el país europeo desde 1994.

El Proyecto Consolidación y fomento del turismo sostenible, involucró a Túnez como PMA destinatario de cooperación. El sector turístico tunecino había tenido un importante desenvolvimiento, previo a los eventos de la denominada Primavera Árabe, constituyéndose como un elemento clave para su desarrollo económico. En base a la demanda del país africano por revitalizar el sector, el Proyecto tuvo como meta promover un turismo sostenible por oposición de -y con el objetivo de reconvertir- prácticas de turismo de masas.

De forma más concreta, el BMZ, con la participación del estado federal de Baden-Württemberg -segundo destino vacacional más importante de Alemaniaaportó financiación y experiencia profesional para promover las actividades de creación de capacidad y el intercambio de conocimientos. La mencionada región alemana, contribuyó con experiencia en comercialización y certificación de destinos sostenibles que aún no alcanzaban pleno desarrollo en el país centroamericano ni en Túnez. En estos términos, la complementariedad con Costa Rica derivó de la experiencia de esta última en turismo sostenible[5], así como en la formación de recursos humanos de la mano de carreras universitarias especializadas en este tipo de turismo, las cuales no estaban plenamente desarrolladas en Alemania (Gómez Galán et al., 2011). Esto supuso que, por haber recorrido sus expertos ese camino, el país centroamericano estaba en mejor posición y legitimada para proporcionar el asesoramiento (Lengfelder, 2015).

En el marco del Proyecto, representantes del sector turístico público y privado tunecino visitaron Costa Rica. Durante esa misión de creación de capacidad, tuvieron la oportunidad de intercambiar conocimientos y familiarizarse con ejemplos de prácticas óptimas del país centroamericano que podrían transferirse a Túnez. A través de la capacitación a la comunidad, se buscó la regeneración del ambiente, la creación de encadenamientos económicos y el desarrollo artístico y cultural. Para garantizar la sustentabilidad del Proyecto, se impulsó fomentar el continuo acceso a nuevas redes, canales de información y mercados a través de la instalación de una plataforma digital a través de la cooperación universitaria y la institucionalización del intercambio académico. De su puesta en práctica, se lograron transferir mejores prácticas en las áreas de gestión sostenible de destinos turísticos seleccionados, marketing y certificación; se puso en marcha cooperación científica bilateral entre universidades de los participantes; se efectivizó el proceso de certificación de destino sostenible tanto en Costa Rica como Túnez, y se revisaron las campañas de promoción para los mismos; finalmente, se introdujo en el país africano un nuevo producto turístico sostenible: el turismo de senderismo (GIZ, 2017; 2019).

Para Alemania, este Proyecto de CTR otorgó la posibilidad de movilizar recursos gracias a las ventajas de lograr mayores niveles de complementariedad y coordinación con las capacidades de Costa Rica, combinando el know-how, las competencias y las experiencias del país con el conocimiento de las instituciones alemanas. Se puede decir que, como alternativa a la disminución progresiva de los fondos tradicionales de cooperación (Lengfelder, 2015), le permitió brindar nuevas posibilidades de satisfacer las necesidades y prioridades del país socio receptor de menor desarrollo, potenciando objetivos de política exterior y asociar estos mismos a motivaciones altruistas (Hirst, 2010).

Por otro lado, Costa Rica tuvo un papel relevante en el proceso que llevó a los ODS (Alemany y Freres, 2018), y su participación en este proyecto puede entenderse en el marco de su interés en la vinculación de las agendas ambiental, social y económica, en la que el desarrollo es entendido de una manera multidimensional (Sanahuja y Tezanos Vázquez, 2017; Orliange, 2020).

Atendiendo a que el turismo sostenible promueve el desarrollo en áreas determinadas, de una manera que minimiza el impacto sobre el ambiente, la cultura local y las futuras generaciones, y entendiendo a la actividad gestionada de esta manera como impulsora de bienes públicos, es que los ODS lo han integrado como un sector prioritario a partir del cual alcanzar las metas marcadas a nivel mundial.

Esto supone un reto para la CTR, a la hora de decidir cómo intervenir en las áreas desfavorecidas, utilizando las opciones más beneficiosas para éstas, y el menor coste para las comunidades locales involucradas (Puig Cabrera y Foronda Robles, 2017)[6], convirtiéndose en un instrumento para el diálogo sobre el desarrollo no sólo en la aplicación, sino también a nivel de políticas (Zoccal, 2020).

REFLEXIONES FINALES

Un componente esencial de la CTR es el intercambio de experiencias de aprendizaje entre el socio donante tradicional y el PI, que acompaña la transferencia de estas últimas hacia un PMA, preferentemente demandante de cooperación. Si prevalecen la mirada, intereses y oferta del primero, frente a las necesidades del destinatario final, se alterarían los principios de horizontalidad y equidad propuestos. Asimismo, si esto último ocurriese, el PI involucrado acabaría tomando el rol de un mero intermediario en la administración de capacitación técnica de un programa diseñado por y para el socio donante principal, en la que se produciría una “tercerización de la cooperación (…), que confunda la CTR con la venta o contratación de servicios internacionales de asesoría y capacitación técnica, pervirtiéndose así la esencia de la complementariedad pautada por la combinación de recursos y capacidades” (Ayllón, 2013, p.95).

Sin embargo, desde un balance positivo de este tipo de modalidad, y en base a los datos disponibles respecto al proyecto Consolidación y fomento del turismo sostenible, el socio donante principal aportó recursos económicos y administrativos, y los expertos de Costa Rica llevaron a cabo la capacitación, prestando una cooperación técnica más ajustada a las necesidades del socio receptor. Siendo el país centroamericano aún receptor de programas de cooperación, y teniendo como marco el antecedente de experiencias previas con Alemania, pudo aprovechar y adaptar conocimientos específicos y hacer uso de las instituciones y redes establecidas, contribuyendo con las demandas de los PMA.

Es indispensable que los proyectos en turismo en la agenda de la CTR respeten los principios de horizontalidad, sostenibilidad, flexibilidad, armonización y circulación de la información y experiencias, garantizando que, en los procesos de planificación, ejecución y evaluación, sean partícipes todas las partes. Es decir, particularmente en términos de apropiación de las acciones de parte del socio receptor. Se intenta evitar que se imponga un enfoque regido por la oferta e intereses de los “vértices más poderosos del triángulo” (Hirst, 2010), haciendo que el receptor asuma un rol pasivo y se vea impedido de fijar las prioridades temáticas a partir de sus necesidades.

La Agenda 2030 destaca que las asociaciones son cruciales para lograr los ODS, y se ha fomentado la CTR como una modalidad para compartir costos, soluciones y responsabilidades en función de convertirse en una herramienta principal para el diálogo sobre el desarrollo (Zoccal, 2020). Pese a las modificaciones a las que se ve y verá sometido a partir de la pandemia, el turismo necesita ser parte de la agenda como herramienta que posibilite el desarrollo. La CTR, aplicada desde esta mirada, puede acelerar este proceso y, por lo tanto, enriquecer todo el sistema de CID, yendo más allá de la visión del desarrollo como superación de la pobreza, sino abrazando una mirada más integral que incluya la sostenibilidad en sus tres dimensiones económica, social y ambiental, y en el que participen mayor cantidad de actores.

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Notas

[1] En el año 2002, la OMT (2018) presenta la Iniciativa Sustainable Tourism- Eliminating Poverty en Johannesburgo, consistente en el incentivo de numerosos proyectos a lo largo de diversos países, basados en el desarrollo del turismo como catalizador de desarrollo socioeconómico para las comunidades de los destinos en que se implantan.

[2] En este sentido, resulta interesante el análisis de Jafar Jafari (2005) en torno a las diversas miradas y perspectivas en el análisis de la evolución del turismo y sus impactos, bajo el desarrollo del concepto de “plataforma”.

[3] En este sentido, pueden participar todos los países de América Latina y el Caribe -llamados países ancla-, siendo beneficiarios aquellos Estados que reciben ayuda bilateral de Alemania en la región y fuera de ella. Dependiendo del tema, los proyectos fomentados contribuyen al logro de los distintos ODS formulados en la Agenda 2030, ya que incluyen medioambiente, cambio climático, gestión de recursos naturales, entre otros. Alemania asume el 50% de los costos totales del proyecto, que deben destinarse a la prestación de servicios,
consultoría y capacitación, siendo la planificación e implementación desarrolladas juntamente con el tercer socio (GIZ, 2020).

[4] El país cuenta con una agenda relativamente diversificada de países destinatarios de proyectos de cooperación en los que participa, así como de sectores -ambiente, cambio climático, turismo. Asimismo, la promoción de bienes públicos globales se encuentra priorizado dentro de sus marcos interpretativos (Malacalza, 2020).

[5] Costa Rica desarrolló un modelo de ecoturismo que le ha permitido convertirse en un destino turístico sostenible (SEGIB, 2018).

[6] La OMT pretende canalizar los esfuerzos en el desarrollo turístico sostenible y contribuir al cumplimiento de los ODS en torno a cinco líneas de acción marcadas: crecimiento económico inclusivo y sostenible; inclusión social, empleo y reducción de la pobreza; uso eficiente de los recursos, protección ambiental y lucha contra el cambio climático; valores culturales, diversidad y patrimonio; y comprensión mutua, paz y seguridad (OMT - OEA, 2018).