ARTÍCULO
Prescindibilidad y estabilidad del empleo público ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación (1976-1983): derechos sociales bajo la dictadura
Layoffs and stability of civil servants before the National Supreme Court of Justice (1976-1983): Social rights under the dictatorship
Horacio Javier Etchichury
etchichury74@gmail.com
Universidad Nacional de Córdoba; CONICET. Argentina
Recibido: 22|09|15
Aceptado: 04|07|16
Resumen
El artículo analiza las decisiones de la Corte Suprema argentina durante la dictadura en torno a las cesantías masivas de agentes estatales, ordenadas en violación del derecho constitucional a la estabilidad en el empleo público. En primer lugar, describe el plan de la dictadura militar y la coalición civil que la sostuvo. Luego se describe la composición y rol de la Corte Suprema durante el período 1976-1983, para luego exponer las estrategias y argumentos utilizados por la Corte para convalidar los despidos manteniendo una ficción de legalidad.
Palabras clave: Dictadura; Corte Suprema; Estabilidad del empleo público; Prescindibilidad.
Abstract
This article analyzes the Supreme Court’s decisions on massive layoffs of public servants ordered by the military dictatorship in contradiction with the constitutional right to stability of public servants. First, the text outlines the dictatorship’s plan and it’s supporting political coalition. It also describes the Supreme Court and its role during the 1976-1983 periods. Finally, the article delves into the technical arguments used by the Court in order to uphold the layoffs while keeping a fictitious sense of legality.
Key words: Dictatorship; Supreme Court; Stability of public servants; Layoffs.
INTRODUCCIÓN
En este trabajo revisamos cómo la Corte Suprema designada por la dictadura militar en 1976 analizó la llamada “prescindibilidad”, esto es, la facultad de la Administración para despedir sin causa y sin sumario a amplios grupos del personal público, en violación del derecho constitucional a la estabilidad en el empleo estatal (art. 14 bis de la Constitución Nacional [CN]). A través de estas cesantías se expulsó a quienes representaban una real o potencial oposición al proyecto dictatorial y, a la vez, se contribuyó a la reducción del aparato público, un elemento del programa económico implementado por el ministro José Alfredo Martínez de Hoz.
La Corte de la dictadura convalidó aquellas cesantías con recursos argumentativos y técnicos que dieran visos de legalidad a las decisiones gubernamentales. Retomó construcciones jurídicas que evitaban controlar las decisiones de la Administración, o bien reducían el alcance del derecho a la estabilidad en el empleo público. Comprender el alcance de aquellas líneas argumentales resulta de interés aún hoy para detectar la pervivencia de aquel legado en el discurso jurídico y político actual.
La temática que abordamos aquí no ha sido tratada hasta ahora de modo específico. Canelo (2016) traza un panorama de los estudios sobre la dictadura militar, agrupándolos en tres campos que se suceden cronológicamente. Entre 1983 y 1990, la producción se concentra en la llamada “cuestión militar” (el rol de las Fuerzas Armadas en el escenario político del siglo XX), el terrorismo de Estado y la política económica seguida en el período dictatorial. Durante la década de 1990, el eje pasa por la subordinación del poder militar al civil. Finalmente, a partir de 2000, nuevas perspectivas inscriben a la dictadura en un proceso regional histórico más largo; se hacen estudios sobre la memoria, el exilio, las situaciones provinciales, la militancia política y la noción de genocidio como clave interpretativa, como así también de los mecanismos por los que la dictadura logró legitimarse. En el conjunto descripto por esta autora no hay textos que traten la actuación de la Corte respecto a las normas de prescindibilidad.
Basualdo (2006), Pucciarelli (2004) y Heredia (2004, 2013, 2015), entre otros, estudian la política económica de la dictadura y sus artífices, incluso con referencia al sector público; el disciplinamiento de los trabajadores se describe ya en Canitrot (1979) y también en Dicósimo (2008). La legislación laboral de la etapa se revisa críticamente, por ejemplo, en Recalde (2013), sin entrar en la respuesta judicial frente a ella. Se ha estudiado el rol del derecho y de la Corte Suprema durante la dictadura: Osiel (1995), Crespo (2007), Groisman (1987, 2015) y Lanzillota y Feijoó Castro (2013), al igual que Bohoslavsky (2015), ponen énfasis en la situación de los derechos civiles y políticos. Kunz (1988) describe el perfil de quienes integraron el máximo tribunal entre 1930 y 1983, mientras González Bertomeu (2015) se concentra en la Corte dictatorial y su actuación en materia de doctrina de la arbitrariedad, derecho de propiedad, garantías penales, privacidad, libertad de cultos, y hábeas corpus. Sarrabayrouse Oliveira (2011, 2015) reconoce, con enfoque antropológico, las relaciones dentro del Poder Judicial del período. Osuna (2012) analiza las políticas en un ámbito de los derechos sociales (la previsión) a la luz de la disputa interna entre los sectores liberales (en particular, los llamados “tecnócratas”), presentes en el Ministerio de Economía, y los adscriptos al ideario católico que se hallaban en la Secretaría de Seguridad Social del Ministerio de Bienestar Social; no revisa el papel de la Corte Suprema ni los litigios en la materia. Rodríguez (2008) estudia la prescindibilidad de los empleados públicos del área educativa durante la dictadura, pero no los reclamos judiciales que llevaron adelante.
El presente trabajo se concentra entonces en un aspecto aún no estudiado: la respuesta de la Corte Suprema ante las demandas de quienes sufrían la aplicación de las normas dictatoriales de prescindibilidad.
Nuestro análisis se lleva a cabo desde la perspectiva del derecho, recurriendo al aporte de la historia y la ciencia política. El contexto de las decisiones permite releer sus sentidos de un modo más profundo. Los fallos de la Corte representan una fuente de derecho, esto es, un modo de creación de normas (en particular, de normas que interpretan otras normas más generales) aplicables por el resto del Poder Judicial y de los operadores jurídicos (Nino 1980: 148-153; Sagüés 1999: I, 166-168). Ello justifica la importancia de su análisis.
Tomamos como objeto de estudio las sentencias de la Corte Suprema durante el período 1976-1983 en las que se resolvieron planteos acerca de la prescindibilidad o de alguna de sus consecuencias directas. Utilizando los índices mensuales de jurisprudencia de la Corte elaborados por publicaciones especializadas (especialmente, la revista La Ley), reunimos el conjunto de setenta y cuatro decisiones referidas al tema, luego consultadas en Fallos, la publicación oficial de la Corte1. Se llevó a cabo el análisis usual de sentencias, inscripto dentro de un paradigma interpretativo que reconoce en su objeto la presencia de sentidos, para exponerlos e insertarlos en un entramado mayor, elaborando una comprensión en permanente circulación y renovación (Gadamer 1994). En el presente texto, haremos referencia a las decisiones de la Corte mediante la notación jurídica usual, consistente en dos números separados por dos puntos; el primer número remite al tomo de la colección de Fallos, mientras que el segundo señala la página donde se encuentra la resolución.
En cada sentencia se identificó la cuestión planteada ante la Corte (De Lima Lopes 2006: 52), que en estos casos se refería a si el orden jurídico argentino permitía el tipo de cesantías habilitadas por las normas de prescindibilidad. Luego se determinó la respuesta dada en cada caso por el tribunal, su alcance y las razones ofrecidas para sostenerla. Sistematizamos (Nino 1980: 342-344; Cruz Parcero 2006: 19-20) los argumentos esgrimidos y ordenamos las variaciones observadas a lo largo del tiempo. El reconocimiento de las líneas argumentales comunes y divergentes en una serie de fallos, más allá de las circunstancias del caso planteado, es el modo de trabajo más usual en el análisis de sentencias, incluso en su variante conocida como “método de casos” (Miller 1987; Etchichury 2005). Intentamos luego exponer esas líneas y conectarlas con corrientes ideológicas más amplias presentes en la Corte y en el resto del elenco dictatorial (Courtis 2006: 365), con el contexto general del país y con la situación de la Corte en ese escenario, apoyándonos en los aportes de la ciencia política y la historia. Esta reconstrucción de sentidos a la luz de los condicionamientos económicos, políticos y sociales permite dar un matiz crítico al trabajo hermenéutico sobre las sentencias: es posible preguntarse por las alternativas existentes en aquel momento, por las posibilidades de salidas diferentes (Habermas 1994: 172).
Describiremos el plan general de la dictadura y la coalición que lo sostuvo, para luego exponer la integración de la Corte y su rol en aquel período. Luego expondremos cómo la Corte trató los reclamos contra las normas de prescindibilidad basados en el derecho a la estabilidad en el empleo público.
LA COALICIÓN CIVIL, EL PLAN Y LA REPRESIÓN2
La dictadura se propuso refundar la Argentina. Para ello buscó restaurar el orden y la disciplina social, para así estimular la productividad a través de la liberalización económica. Una coalición civil de sectores del conservadurismo político y del liberalismo económico impulsó este proyecto, que se ejecutó a través del golpe de Estado tras sumar a las conducciones de las tres Fuerzas Armadas. Liberales y conservadores coincidieron en la necesidad de la represión y de modificar radicalmente las pautas socioeconómicas vigentes; más adelante discreparon respecto de la profundización del plan económico y también en torno a las modalidades, plazos e instrumentos de la apertura política (Canelo 2008; Babini 1991).
El ala liberal presentó dos grupos (Heredia 2004). Los “tradicionales” provenían de los antiguos sectores agrarios dominantes que habían diversificado sus inversiones en la industria, las finanzas y el comercio. El segundo grupo -integrado por “tecnócratas”, seguidores de Milton Friedman- prevaleció en el diseño de la política económica. Por otra parte, el ala conservadora de la coalición reunía elementos del nacionalismo y del catolicismo tradicional que criticaban el individualismo y la “partidocracia”, mientras exaltaban la autoridad, los valores tradicionales y el orden. Se interesaban en el industrialismo y el desarrollo, en coincidencia con los directivos del complejo de fábricas militares. Varios comandantes de Cuerpo, ejecutores de la masacre, profesaban el ideario conservador y sostuvieron un efímero modelo neodesarrollista autoritario impulsado por el Ministerio de Planeamiento (Pucciarelli 2004: 116-117, 128-129, 156; Castellani 2004: 181). Morresi (2010) sostiene que la coexistencia de grupos conservadores y liberales en el marco de la dictadura fue posible porque existía un sustrato ideológico común: el “liberalismo conservador”. Esta posición expresaba a la vez anticomunismo y antiperonismo (y cierto rechazo al desarrollismo), sostenía la necesidad de un libre mercado impulsado por un Estado fuerte, mientras que adhería a las formas republicanas y representativas siempre y cuando se le fijaran límites y controles para evitar desbordes demagógicos o populistas. Combinaba el rescate de las tradiciones y la aspiración de modernizar el Estado, sin perder de vista la ética cristiana como fundamento. Su idea de orden social implicaba la noción de jerarquía (Morresi 2010: 121-122). Este ideario, a primera vista contradictorio, era el eje del grupo llamado “moderado”, que integraban Videla y sus ministros Albano Harguindeguy e Ibérico Saint-Jean, y que coordinó el proceso dictatorial, intentando superar las diferencias entre las facciones internas, tanto civiles como militares; en este último caso, entre los sectores que Canelo (2016: 52) define como “duros” y “politicistas”, divididos en torno al rol que debía tener la dirigencia civil en el futuro político del país.
Reimponer el orden exigía destruir a la guerrilla, disciplinar a la clase trabajadora y sus organizaciones, y restaurar las jerarquías y valores tradicionales tanto en lo público como en lo privado. Mejorar la productividad, a su turno, requería cambios drásticos en la economía argentina para integrarla al capitalismo mundial. Había que eliminar conquistas laborales históricas y destruir a las empresas no competitivas, para quebrar la base material de la alianza entre sectores de la burguesía nacional y organizaciones sindicales, forjada durante el primer peronismo en torno a la sustitución de importaciones, con un Estado intervencionista y una orientación hacia el mercado interno (Basualdo 2006). El gran logro del sector liberal de la coalición civil fue haber convencido a las Fuerzas Armadas de que para cambiar el sistema político se necesitaba un nuevo modelo económico (Canitrot 1979: 15). El plan preveía generar -a partir del orden restaurado- una nueva dirigencia política y sindical que, gradualmente, ocuparía cargos por elección o designación, manteniendo vigente el proyecto económico. Para evitar lo ocurrido en 1973, esta vez las Fuerzas Armadas conservarían un rol formal de custodia del régimen político, reservándose algunos ministerios, o formando parte de un Consejo de Estado3, para que nunca pudiera repetirse el populismo en cualquiera de sus variantes (Canitrot 1979: 9-10). Los futuros gobiernos no podrían alterar el orden socioeconómico logrado mediante el terrorismo de Estado.
LA CORTE SUPREMA EN LA DICTADURA
La Presidencia fue ocupada por un militar a lo largo de todo el período. Nueve oficiales superiores -tres por cada Fuerza- integraban la Comisión de Asesoramiento Legislativo4, que analizaba y trataba proyectos de ley remitidos desde la Presidencia o desde los Comandos en Jefe de las Fuerzas. En cambio, la Corte Suprema se integró con cinco abogados civiles. En general pertenecían al sector conservador de la coalición golpista5, enseñaban en universidades católicas y tenían experiencia previa en la Justicia y en la función pública durante otros gobiernos militares. Bohoslavsky y Gargarella (2015: 79) analizan el ideario básico de la Corte Suprema durante la dictadura, compuesto por elitismo político autoritario y perfeccionismo moral religioso, conectándolo con una tradición de más largo aliento en el ya citado pensamiento liberal-conservador argentino.
La dictadura no creó un Poder Judicial nuevo. Declaró en comisión (mediante ley 21.258) a toda la magistratura; confirmó a algunos jueces y, si bien designó a otros nuevos, en general recurrió a jueces jubilados o cesados en 1973 por el gobierno electo ese año (Sarrabayrouse Oliveira 2011: 164). Entre 1976 y 1983, la Junta Militar -como órgano supremo del Estado- nombró doce miembros de la Corte, cuya edad promedio al ingresar era de 60 años: Horacio H. Heredia (1976-1978), Adolfo R. Gabrielli (1976-1983), Alejandro R. Caride (1976-1977), Federico Videla Escalada (1976), Abelardo F. Rossi (1976-1983), Pedro J. Frías (1977-1981), Emilio M. Daireaux (1977-1980), Elías P. Guastavino (1978-1983), César Black (1980-1983), Carlos A. Renom (1982-1983), Julio Martínez Vivot (1983) y Emilio P. Gnecco (1983). Heredia había sido subsecretario de Justicia en 1944; luego en la Justicia había integrado, junto a Gabrielli, una cámara en lo contencioso administrativo. Rossi había sido camarista en lo comercial; Daireaux, juez provincial. Renom había integrado un tribunal superior y Caride había ocupado ministerios en la provincia de Buenos Aires durante la dictadura anterior. Black había sido parte de la Cámara creada por Lanusse para juzgar las acciones de la guerrilla (Molinelli et al. 1999). Rossi, Frías, Caride y Videla Escalada pueden considerarse parte del catolicismo conservador6 (Canelo 2008; Seoane y Muleiro 2001: 236).
La Corte dio apariencia de legalidad a la actuación de la dictadura (Crespo 2007: 166, 182), debiendo seguir para ello los cánones aceptables del derecho como disciplina; retomó la jurisprudencia de dictaduras anteriores, subrayando la persistencia del derecho, dando una idea de continuidad estatal y de posible retorno a una democracia refundada. Hacia el exterior, esto podía servir para obtener créditos y apoyos externos. Osiel (1995: 511-512, 524, 545) afirma que la Junta necesitaba una fachada jurídica también para preservar “el continuo apoyo de las élites internas, tales como la judicatura y la profesión jurídica (así como otros grupos de la clase media)”. Años después, Pérez Guilhou (1989: 269) describió el control judicial durante la dictadura como un “signo republicano”7. Junto con la ficción de justicia independiente, señala Groisman (1987), la dictadura intentó reservarse amplísimas zonas de discrecionalidad en su actuación oficial; por ello este autor define como “ambigua” la relación entre el derecho y la dictadura militar: por una parte se emitieron normas estatales con intención de imponerlas, pero a la vez el gobierno se reservó la facultad de violarlas o transgredirlas. Existió el “deseo de dar apariencia jurídica al ejercicio irrestricto y discrecional del poder” a fin de construir legitimación (Groisman, 2015: 47, 57). La legalidad fortalecía los cambios introducidos por la dictadura: se podrían mantener una vez que los militares hubieran cesado en el ejercicio directo del poder.
La actuación de la Corte pareció estar sujeta entonces a dos límites centrales. Primero, no podía interferir con la represión ilegal, ni abrir vías para su revisión posterior8. En segundo término, debía preservar la ya mencionada área de amplia discrecionalidad para la Junta y el Ejecutivo. Cumpliendo estas pautas principales, el tribunal impulsó algunos puntos de su propia agenda conservadora en materia socioeconómica, para incidir en el plan económico sin afectarlo de modo estructural9. Procuró asegurar su continuidad luego del retiro de los militares y así preservar desde el estrado las transformaciones logradas (Groisman 1987: 35-37). Las Actas de la Junta Militar números 218 (30 de marzo de 1982), 240 (10 de noviembre de 1982) y 256 (14 de abril de 1983) insisten en la necesidad de mantener una justicia nacional y provincial “imbuida de la filosofía y principios” del gobierno militar. En junio de 1983, el presidente de la Corte, Adolfo Gabrielli, pidió estabilidad para el Poder Judicial, que “no debe ser un botín de guerra” ni campo para el “revanchismo político” (CISEA 1984: 220)10.
ESTABILIDAD Y PRESCINDIBILIDAD: EL PERSONAL ESTATAL CESANTEADO ANTE LA CORTE
Ahora nos concentramos en una de las medidas más importantes para el logro de los objetivos políticos de la dictadura en el ámbito administrativo, y que significó, a la vez, un ataque directo a un derecho constitucional: la prescindibilidad del personal estatal. Mediante esta herramienta, que con diferentes alcances ya había sido utilizada por otros gobiernos, la dictadura podía expulsar, sin causa y sin sumario administrativo previo, a cualquier integrante de la Administración, desarticulando así cualquier oposición gremial o política, e intimidando al conjunto11. Las cesantías masivas servían, además, al objetivo de reducir el gasto público. Todo ello contradecía el derecho constitucional a la estabilidad del empleado público (art. 14 bis, CN), adoptado en 1957 para proteger al personal de los vaivenes políticos y asegurar la marcha del aparato estatal12. El constitucionalista Bidart Campos (1979: 366; 1982:199) sostenía en sus escritos de la época que las leyes de prescindibilidad “burlan” la garantía del art. 14 bis. Otros especialistas (Acosta 1973: 23-24; Fiorini 1972: 146; Hernández, 1973), escribiendo pocos años antes del golpe, entendían que esa cláusula confería “estabilidad propia”; esto es, que el despido de un trabajador estatal sin causa probada por sumario solo podía darse excepcionalmente, frente a la necesidad demostrada de eliminar un cargo, y siempre que no fuera posible reubicar al personal.
El día del golpe la Junta dictó la ley 21.260, que permitía despedir sin indemnización a un agente de los tres poderes del Estado que “de cualquier forma se encuentre vinculado a actividades de carácter subversivo o disociador” o que las fomente. Cinco días después, una amplia ley de “prescindibilidad” (21.274) autorizó a dar de baja empleados “por razones de servicio”, esto es, sin fundamentación, para lograr un “real y concreto proceso depurativo” en la Administración (art. 3). Se estima que 200 mil personas fueron afectadas (Fernández 1985: 50). Debían pasar cinco años para poder reingresar (art. 8) y se preveía (art. 4) una indemnización (un mes de sueldo por año de antigüedad, pero con un tope). Se negaba el derecho a indemnización a quienes constituyeran “un factor real o potencial de perturbación del normal funcionamiento del organismo al que pertenecen” (art. 6 inc. 6), o tuvieran vínculos con la subversión (art. 6 inc. 1).
La Corte convalidó las bajas por prescindibilidad frente a los diferentes reclamos que llegaron ante ella. Aquí expondremos las vías y argumentos por las que justificó esta posición, que contradecía -al menos en principio- la letra del art. 14 bis. Más aún: la inconstitucionalidad de la ley de prescindibilidad fue señalada tempranamente por Marcelo Pearson, un ex juez de Cámara perteneciente al sector conservador13. Sostenía ese ex magistrado que la expresión “razones de servicio” permitía una “discrecionalidad sin límites” no acorde con el Estado de Derecho. La idea de “depuración” implicaba -a su juicio- imputar algo disvalioso sin prueba ni defensa, contradiciendo un Objetivo del Acta del 24 de marzo de 1976, el de la “vigencia plena del orden jurídico”. Para explicar que su crítica no impugnaba al proyecto de fondo, el jurista señalaba que “está bien, muy bien la depuración de los organismos del Estado. Pero ello ha de cumplirse […] mediante herramientas adecuadas, legítimas”, y señalaba que seguramente este error había pasado “inadvertido” a las autoridades (Pearson; 1976). Pocos años más tarde, otro jurista señalaba que las normas de prescindibilidad tenían un “contenido jurídico agresivo” hacia el personal y resultaban inconstitucionales por afectar el derecho de defensa y la estabilidad del empleado público, y afirmaba que “la prescindibilidad genérica dentro de la evolución actual de nuestro derecho administrativo constituye una aberración jurídica que nos retrotrae a épocas históricas superadas” (Canasi 1981: 229)14. Estos ejemplos muestran que en plena dictadura algunos autores (incluso del propio campo conservador), desde revistas jurídicas especializadas, formulaban críticas técnicas (con base constitucional) a la legislación, aunque siempre manteniendo la adhesión a la dictadura como proyecto. Como ya hemos señalado, la Corte necesitaba elaborar respuestas jurídicas solventes para que sus decisiones mantuvieran apariencia de derecho y cumplieran el rol legitimador esperado, preservando la más amplia discrecionalidad posible para el Gobierno.
En primer lugar, la Corte utilizó un argumento tradicional en la jurisprudencia argentina: definir estas discusiones como cuestiones no justiciables, esto es, temas que no debían ser resueltos por los tribunales sino por los órganos políticos (Sagüés, 1999: I, 283-287), que en este caso eran la Junta Militar y el Presidente. La Corte señaló en algunas de sus decisiones que las facultades del gobierno nacional en materia de cesantías debían “reconocerse con amplitud”, para permitir la “depuración” y reducción de la planta de personal, sin que pudieran revisarse judicialmente las razones de servicio (300:1258; 303:1323); por tanto, no hacía falta sumario para declarar la prescindibilidad (302:1096). Se trataba de una “facultad privativa, no justiciable” de apreciar las aptitudes del agente (301:215)15. Esta discrecionalidad se reconocía también a los gobiernos locales (provincias y municipios) que aplicaban sus propias normas sobre prescindibilidad. Invocando además el principio del federalismo, la Corte se negó a tratar planteos contra aquellas disposiciones (295:11; 302:1421; 303:779).
Ampliando aún más esta área de discrecionalidad, la Corte eliminó las protecciones contra el despido que pudieran basarse en el derecho del trabajo. El tribunal sostuvo que la ley 21.274 no era de carácter laboral (303:1459). Al contrario: por su carácter de emergencia, tenía preeminencia sobre toda otra norma de derecho del trabajo que se le opusiera (303:297). La tutela sindical no protegía a los delegados contra la declaración de prescindibilidad, y no les correspondía tampoco la indemnización por estabilidad gremial (302:167; 303:1074; 303:1299). La Corte rechazó los planteos de empleadas embarazadas o en maternidad reciente (302:683; 304:95), ni consideró situaciones como la enfermedad o la familia numerosa, porque la ley de prescindibilidad no las tenía en cuenta (303:503).
Sin embargo, la Corte no podía mantener una postura completamente prescindente. Ello hubiera significado el abandono de su rol como institución y la consecuente pérdida de legitimidad (y de su capacidad para transmitir legitimidad al orden jurídico dictatorial). Para establecer su presencia, la Corte intenta, cautelosa y paulatinamente, poner algunos límites a la discrecionalidad inicialmente reconocida a la Junta y el Presidente.
Haciéndose eco de algunas objeciones planteadas por los juristas cercanos ya citados, la Corte introduce un primer límite a la prescindibilidad. La baja por ser un “factor real o potencial de perturbación” exigía un sumario que acreditara, mínimamente, ese carácter (300:955; 301:215; 305:115), incluso cuando se alegaran cuestiones de seguridad nacional en empresas públicas o universidades (302:341; 303:631). De lo contrario se afectaría injustificadamente el buen nombre del “prescindible”; también aquí la Corte retomaba jurisprudencia anterior al golpe de 197616 y respondía a las observaciones doctrinarias formuladas con tono constructivo. Intentaba así mostrar continuidad jurídica y evitaba una interpretación constitucional insostenible, que hubiera terminado afectando su legitimidad técnica. Incluso mantuvo esta posición contra los planteos del Estado, que reclamaba que las bajas por prescindibilidad debida a razones de “seguridad nacional” no fueran revisadas judicialmente. Sin embargo, como veremos, la postura de la Corte no implicó la declaración de inconstitucionalidad de las normas pertinentes.
Algunos años más tarde, la Corte introduce un segundo límite: el tiempo de inhabilitación impuesto al prescindible. La amplia discrecionalidad de la Administración, que podía justificarse en el inicio de la dictadura, debía recortarse a medida que avanzaba el declarado proceso de “reorganización”. En 1980, subrayando el carácter transitorio de la ley 21.27417, el tribunal declaró inconstitucional el lapso de cinco años que debía pasar para una nueva contratación (302:167; 302:683). Al año siguiente, la Corte invalidó un artículo de una ley provincial de prescindibilidad dictada en Corrientes, la que prohibía para siempre recontratar al personal cesanteado; el tribunal señaló que eso no era una reglamentación razonable de los arts. 14 bis y 16 de la Constitución (303:542); algo similar resolvió para el caso de la ley sancionada en la provincia de La Pampa (304:1443).
Hacia el final de la dictadura, otros límites institucionales comienzan a afirmarse: la Corte convalidó la nulidad de la cesantía de una trabajadora universitaria, porque la competencia para ordenarla correspondía al Rector, y no al Ministerio de Educación de la Nación (305:171). Probablemente para no afectar la marcha de la dictadura, la Corte no declaró inconstitucional la norma respectiva: el art. 6 inc. 6 de la ley de prescindibilidad, que permitía despedir sin indemnización ni sumario (Groisman 1987:30-31). En lugar de ello, el tribunal reencuadraba el caso bajo otro precepto, a saber, el art. 4, que habilitaba la cesantía sin causa pero obligaba a pagar una indemnización. En estos casos, según la Corte, la ausencia de una causa explícita hacía que no se afectara el buen nombre del personal excluido de la Administración. La idea de “depuración” incluida en el art. 3 de la ley 21.274 no tenía, según señalaba la Corte, una connotación negativa (303:502), ni siquiera si la cesantía se dictaba mientras la persona estaba siendo sumariada (304:726). Una vez reubicado el caso en otra cláusula de la norma, ordenaba pagar la indemnización.
Esta solución dejaba en pie la norma cuestionada, aunque no se aplicara al caso. De esa forma, la Corte no convalidaba la violación explícita de un derecho (lo que hubiera perjudicado su legitimidad técnica), pero tampoco se enfrentaba con el poder político, ni limitaba la discrecionalidad de esas autoridades.
La estabilidad del empleado público no era, entonces, la estabilidad “propia”, esto es, la que sólo permitía cesantías con causa y sumario previo. La Corte reducía la garantía del agente estatal simplemente a al derecho de ser indemnizado cuando se producía un despido sin causa. No había, en rigor, diferencias con la situación del empleado privado. Retomando jurisprudencia de la dictadura anterior18, la Corte leía en la cláusula del art. 14 bis la llamada estabilidad “impropia” (301:484; 300:1258). El tribunal se apartaba de las citadas opiniones de Bidart Campos y otros autores, y de constitucionalistas católicos como Ekmekdjian (1980)19; en cambio, Fanelli Evans (1979), entonces profesor adjunto de la UBA, adhería a la postura de la Corte.
Esta modalidad de resolución se puso en práctica, por ejemplo, con dos empleados de la telefónica estatal ENTel (301:662; 301:807). El tribunal, finalmente, le puso un precio a la discrecionalidad: indemnizar era suficiente para no tener que acreditar razones (302:1096, en otro caso referido a ENTel). La ley de prescindibilidad se mantuvo incólume.
La indemnización no recibía protecciones especiales. En general, el monto previsto en la ley se desvalorizaba rápidamente por la inflación. Sin embargo, durante años la Corte rechazó pedidos para actualizar su valor. Siguiendo el dictamen del Procurador, el tribunal sostuvo que esa indemnización, a diferencia de la prevista para despidos comunes, no necesitaba guardar una relación proporcional con los salarios. De otro modo, se hubiera desconocido “la propia peculiaridad del acto de prescindibilidad” y sus “razones de orden público” (303:977). Volviendo a la línea favorable a la discrecionalidad, la Corte añadía que la Constitución no debía “trab[ar] el eficaz ejercicio de los poderes del Estado para el cumplimiento de sus fines del modo más beneficioso para la comunidad”. Recién a partir de 1982 admitió reajustes, en fallos con disidencias (304:97220; 304:1636; 305:159; 305:1139).
Tampoco se protegía al personal declarado prescindible mientras se reencuadraba su caso. En general, pasaban varios meses entre la baja efectiva y el fallo posterior que modificaba la causal utilizada (pasar del art. 6 inc. 6 al art. 4). En ese período no se cobraba sueldo; sin embargo, la Corte sistemáticamente denegaba el pago de salarios caídos. Incluso revocaba sentencias de tribunales inferiores que reconocían ese derecho: no se abonaban tareas no realizadas (303:466; 303:1005; 303:134121; 303:1513; 304:199; 305:726). En un caso la Corte incluso señaló que no había “prueba concreta” del perjuicio sufrido (302:1409). Excepcionalmente, en 1983 admitió que se abonara a un empleado bancario un año de salarios posteriores a la declaración de prescindibilidad, aunque en ese caso por aplicación de un convenio (305:559). Por la misma época, también reconoció el derecho a protección en caso de incapacidad aun si había existido una declaración de prescindibilidad (305:2019).
Por último, hay que señalar que aun frente a arbitrariedades reconocidas, la Corte nunca ordenó reincorporaciones (304:538; 305:465; 305:1458). Incluso revirtió las sentencias que ordenaban esa medida. Así lo hizo con la resolución que beneficiaba al ex juez Salvador M. Lozada, expulsado de la Universidad de Buenos Aires. Aunque la Corte admitió que la baja sin sumario afectaba el buen nombre del docente, el único remedio era la indemnización (303:1409).
Convalidando las cesantías, el tribunal sirvió a la necesidad del gobierno militar de modificar la planta de personal, desarticulando las redes y vínculos en el lugar de trabajo. Mantener fuera al prescindible evitaba que resurgieran las condiciones que habían llevado al desorden. Por ejemplo, la Corte rechazó el amparo de la directora de un colegio nacional intervenido y admitió que la trasladaran a otra ciudad (303:422).
PALABRAS FINALES
En nuestra revisión encontramos que la Corte convalidó un ataque masivo al derecho a la estabilidad del personal estatal, instrumentado a través de las normas sobre prescindibilidad. Para ello, encuadró la problemática como una cuestión no justiciable, preservando una amplia esfera de discrecionalidad para la Administración. Sin embargo, con el fin de mantener su legitimidad basada en su solvencia técnica, aplicó ciertos límites a las atribuciones de las autoridades, haciéndose eco de críticas constructivas surgidas desde juristas conservadores. En particular, subrayó la necesidad de un sumario previo a las cesantías sin indemnización, y más adelante invalidó el plazo de cinco años de inhabilitación que se imponía al personal declarado prescindible.
Sin embargo, la exigencia de sumario previo no llevó a que la Corte declarara la inconstitucionalidad de las cláusulas respectivas en las leyes de prescindibilidad. El tribunal, en cambio, eligió evitar una confrontación directa y reencuadró los casos de cesantías sin sumario en otra norma, aquella que permitía el despido sin causa pero con indemnización. Pagando esa suma, el Estado adquiría la facultad de expulsar personal sin dar explicaciones, especialmente en casos donde previamente había invocado causales políticas. Se equiparaba así el margen de acción del Estado con el de la patronal privada, pese a la letra del art. 14 bis que protegía de modo específico al empleado público.Preservando el efecto político de la prescindibilidad, la Corte no ordenó reincorporaciones, incluso en casos donde reconocía la existencia de arbitrariedades. Contribuyó así a la desarticulación de los proyectos y vínculos sociales y gremiales en el lugar de trabajo, y también a la contracción del conjunto de empleados estatales.
La lectura de este conjunto de sentencias muestra un legado que hoy debe ser expuesto y superado. Sobre bases conservadoras y liberales, todavía en nuestros días se propone subordinar derechos sociales a la voluntad política de los órganos de gobierno, se rechazan lecturas amplias de las cláusulas del art. 14 bis y se articulan remedios frente a sus violaciones que no siempre implican una recomposición completa. Mostrar las raíces de ese pensamiento puede ayudar a dejarlo definitivamente atrás.
1. Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, comúnmente conocida y citada como Fallos, transcribe las decisiones del máximo tribunal argentino. Publicada desde 1863, sus tomos pueden consultarse en el sitio de la Corte (www.csjn.gov.ar)
2. En este análisis general sobre la dictadura, amplío y profundizo algunas ideas expuestas en Etchichury 2015.
3. Un planteo en este sentido formulaba, por ejemplo, Becerra Ferrer (1980: 48-50). Sobre el final de la dictadura, Petracchi (1983: 897-898) proponía crear –mediante reforma constitucional– un Consejo Asesor del Presidente, integrado por las máximas autoridades de las Fuerzas Armadas, la Iglesia Católica y los sindicatos, facultado para emitir dictámenes no vinculantes.
4. Estatuto para el Proceso de Reorganización Nacional, art. 8.
5. Kunz (1988) señala que en los gobiernos de facto predominan los ministros de la Corte con ideología conservadora (82%) frente a los liberales (14%) (en los gobiernos de jure la proporción es 60%-36%).
6. Videla Escalada, socio de la Corporación de Abogados Católicos, había recibido la Orden de San Gregorio Magno, otorgada por Pío XII. Caride integraba el Opus Dei, según relató en 2000 el vicario regional de la organización (La Nación, 03 de abril de 2000). Frías había sido embajador de la dictadura de Onganía ante el Vaticano.
7. Dardo Pérez Guilhou había cumplido funciones públicas durante la dictadura anterior, como rector de la Universidad Nacional de Cuyo (1967-1969) y como Ministro de Educación de la Nación (1969-1970); datos disponibles en: http://www.ancmyp.org.ar/muestraobjeto.asp?id=109&descrip=DARDO%20PEREZ%20GUILHOU&rubro=385&tipo=
8. El 15 de agosto de 1977, los ministros Heredia, Frías, Gabrielli y Rossi mantienen en la sede de la Corte una entrevista con el funcionario estadounidense Terence Todman, Subsecretario de Estado para el Hemisferio Occidental. El cable confidencial enviado entonces por la embajada norteamericana en Buenos Aires (1977BUENOS06605) narra que Todman “destacó la importancia del Estado de Derecho como refugio para quienes buscan justicia”. Según el mismo relato, Heredia, como presidente de la Corte, “se mostró calurosamente de acuerdo, mientras al mismo tiempo describió la situación argentina como una en la que la administración de justicia claramente cede a las exigencias de la seguridad del país”, ya que “el Poder Ejecutivo […] tiene virtualmente un poder ilimitado para actuar por su cuenta a fin de expulsar a quienes atacan el sistema básico de vida y gobierno de Argentina”. El texto completo del cable en inglés, disponible en: https://search.wikileaks.org/plusd/cables/1977BUENOS06605_c.html. Para un análisis general del rol de la Corte frente a la represión, véase Bohoslavsky y Gargarella 2015.
9. Por ejemplo, dictó fallos que -en sintonía con los sectores católicos presentes en la Secretaría de Seguridad Social (Osuna 2012)- protegían la movilidad de las jubilaciones (303:645; 303:1624). La Corte llegó a decir que debía actuarse con “extrema cautela” antes de desconocer derechos previsionales (303:346). En la misma línea ideológica, se rehusó sistemáticamente a validar las pensiones por viudez cuando no había matrimonio legítimo, lo que dejaba sin protección a parejas de hecho y a las parejas de divorciados que contraían enlace en el extranjero (295:376, 295:879).
10. Bidart Campos (1983: 1015) defendía como “imprescindible” la estabilidad de la judicatura designada por los militares, mientras que por la misma época Cholvis (1983) la rechazaba. En un libro publicado luego de la restauración democrática, Gabrielli sostiene que la Corte de la dictadura fue un poder “de iure” (esto es, de derecho) y no “de facto”, porque el gobierno militar no disolvió el tribunal, como sí lo hizo con el Congreso (Gabrielli 1986: 16).
11. Más adelante, la dictadura adoptó, mediante la ley 22.140, un sistema disciplinario que consolidaba la depuración. En un artículo de la época publicado en una revista jurídica especializada, Campagnale (h) (1980: 999-1000) destacaba que -gracias a esa nueva normativa- “quienes estén incursos en la temática de la subversión y el terrorismo por sus conductas delictivas no pueden ni podrán integrar los cuadros de la Administración Pública”.
12. Al exponer su apoyo a la incorporación de esta cláusula, el convencional demócrata cristiano Horacio Peña sostuvo: “Siempre el empleado público ha estado sujeto a las cesantías en masa en ocasión de los cambios de gobierno. Ahora ya no podrá ningún partido político que conquiste el gobierno disponer de los puestos administrativos como botín de guerra” (véase Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, Buenos Aires, 1957, tomo II, pág. 1254).
13. Marcelo Pearson integraba el Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires y la Corporación de Abogados Católicos “San Alfonso María de Ligorio” (Pearson 1985), creada en 1935 con auto aprobatorio del Arzobispado de Buenos Aires.
14. Probablemente es una alusión a la ley 20.549 de prescindibilidad aprobada el 31 de octubre de 1973, en las primeras semanas de la tercera presidencia de Juan D. Perón. Cabe agregar que una segunda ley de prescindibilidad (ley 21.296) extendió este instituto a las obras sociales no estatales. En aquel tiempo Alfaro (1978) describía a la norma como “improcedente”, “inconstitucional”, una “grave equivocación” y un “lamentable precedente”. La Corte en 1980 admitió aplicar esa ley incluso a una entidad no estatal porque, a pesar de ser privada, cumplía “fines de utilidad pública” (302:683)1.
15. Incluso en un caso (301:1200), la Corte pasa por alto la falta de cumplimiento de algunos pasos formales en el trámite de declaración de prescindibilidad y valida de todas formas la exclusión dictada por el gobierno.
16. Citó esa jurisprudencia en “Doyorzabal” del 22 de julio de 1976 (295:344), sentencia referida a una persona cesanteada en 1966 (a quien, por otra parte, la Corte le rechazó su pedido).
17. La autorización para declarar “prescindible” al personal fue prorrogada sucesivamente, por lo menos hasta el 31 de diciembre de 1980, por las leyes 21.485, 21.703, 21.915 y 22.160.
18. 272:99; en 1967 el gobierno militar aprobó la ley de prescindibilidad 17.343.
19. Miguel Ángel Ekmekdjian se describió a sí mismo como un “católico militante” al exigir su derecho a réplica en el caso que terminó resolviendo la Corte Suprema en 1992 (315:1492). Véase también su obituario en La Nación, 05 de junio de 2000.
20. La mayoría del tribunal en este fallo (Gabrielli, Rossi y Guastavino) no sólo dejan de lado los topes indemnizatorios previstos por la ley 21.274 (art. 4), sino que aplican valores diez veces más altos conforme a las pautas de una nueva norma (ley 21.915) a punto de entrar en vigencia.
21. En este caso, la sentencia revertida reconocía una parte de los salarios caídos debido a que la baja por motivos de “subversión” (art. 6) hacía difícil encontrar otro trabajo hasta que se lograba reencuadrar la cesantía.
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